SemiAnalysis：数据中心反对声浪跨党派，中期选举与2028年建设潮

2027年的数据中心热潮已经在建设之中，下周的中期选举现在也无法阻止它。在我们排名前20的州中，预计新增的33.8 GW中约有四分之三已经在建，这就是为什么我们对10月16日文章中提出的全球+50 GW年度预期仍然感到放心。园区正在成形。选举将改变围绕它们的规则，但2027年的大部分项目管线已经获得了相当大的先发优势。

争夺的焦点是2028年。我们的模型显示当年美国净新增62.2 GW，其中大部分尚未开始建设。其中大部分位于11月3日选举州长的州。本文追踪我们模型中2028年净新增量最大的13个州，弗吉尼亚州和密西西比州除外，因为这两个州今年11月不举行州选举。这13个州合计占43.5 GW，即我们全国预期的70%，其中10个州选举州长。

来源：SemiAnalysis数据中心行业模型

这意味着2028年的项目管线在规则变化之际仍在经历审批、电力项目和建设进度的流程。9月份，我们曾论证数据中心暂停令并未扼杀美国的建设：在地方限制范围内的约20 GW中，我们估计只有1.5 GW面临延迟。大多数受影响容量已有保护措施，或在暂停令到期前不需要受影响的审批。这一总体结论仍然成立。正在变化的是限制的覆盖范围，因为反数据中心反弹情绪日益高涨。

此后有三件事恶化。美国最大的市场德克萨斯州于9月21日冻结了德克萨斯州环境质量委员会（TCEQ）的许可，此前8月3日已开始并网队列审计，使现场电力也纳入暂停范围。俄勒冈州于10月9日将其此前的州土地冻结扩大到空气和水排放许可，持续至2027年7月1日。中期选举候选人也在竞选时提出了更严格的立场：20名提名人中有9人希望暂停新建设，另外11人希望附加条件，按党派划分大致各半。两党都希望开发商接受更严格的条件。主要区别在于开发商能否满足新条款并继续建设，还是必须等待州政府重新开放审批。

目前对我们建设预测的最大风险是TCEQ的长期许可冻结。仅德克萨斯州就占2028年美国新增GW的近30%。该市场损失几个月的进度就可能改变全国数字。我们已经向数据中心模型订阅者标记了哪些公司受当前暂停令影响最大。现在的问题是暂停会持续多久。

正在德克萨斯州竞选连任的州长格雷格·阿博特（共和党）可能会在德克萨斯州电力可靠性委员会（ERCOT，该州电网运营商）完成审计且德克萨斯州水资源开发委员会完成用水审查后重新开放许可。ERCOT的目标是在12月10日提交报告，但这本身并不能重新开放许可。若届时重启，开发商的停工时间将相对较短，一些项目可以在其进度安排内消化。审计仍须导致恢复发放许可的决定，且每份许可仍需逐一获批。

相比之下，他的挑战者、民主党人 Gina Hinojosa 提出了更为悲观的主张：她将实施暂停令，直到通过立法赋予社区发言权、保护家庭水电费账单，并终止对数据中心的税收优惠。得克萨斯州常规立法会议于 2027 年 1 月 12 日至 5 月 31 日举行。若在整个会期内暂停审批，冻结将从 9 月起持续约八个月。如果等到新规在夏末生效，则接近一年，即比 12 月重启多出五到九个月。协议或特别会议可能更早发生。然而，一个力争在 2027 年交付的园区可能没有那么多时间可以浪费。

来源：SemiAnalysis Datacenter Industry Model

这就是支持暂停令的候选人带来的风险：如果项目仍需一项州政府已停止发放的审批，就无法开展工作。如果提出数据中心暂停令的候选人在每一个有此类候选人竞选的州获胜，这些州合计将拥有约 30 GW 计划于 2028 年投运的规划容量。实际推迟多少取决于每个项目仍需的许可，以及暂停令持续多久。

来源：SemiAnalysis Datacenter Industry Model

我们对仅支持附加条件的候选人担忧较少。他们的大多数要求改变的是开发的價格和条款。开发商可以为电网升级出资、更改冷却设计或协商社区协议，然后继续推进。这可能代价高昂且耗时，但为项目提供了获批途径。几项主要条件本就已在到来：

提交详尽的水资源使用研究：对许多项目而言可控，但答案取决于冷却设计和当地供水。
支付其造成的基础设施成本：我们预计这无论如何都会到来，数据中心开发商现在已提供家庭电费抵扣
更高的环境透明度并放弃保密协议（NDA）——Amazon Web Services（AWS）和 Google 已开始走上这条路

如果限制较少的候选人获胜，这一风险敞口降至 5.7 GW，主要因为俄亥俄州和俄勒冈州双方都有支持暂停令的人。这是一个小得多的待检验管道。开发环境仍将更艰难：税收减免更少、前期承诺更多、将基础设施成本留给公用事业其他客户的空间更小。

来源：SemiAnalysis Datacenter Industry Model

根据截至 10 月 30 日来自多个来源（Cook Political Report、Multistate 和 The New York Times）的选情评级和现有民调，仅支持附加条件的候选人在得克萨斯州、俄克拉何马州、宾夕法尼亚州和艾奥瓦州占优，佐治亚州则势均力敌。在此我们按候选人立场字面理解。这些承诺是否会转化为实际政策，以及由此产生的暂停令是否会在项目时间线的错误阶段介入，将决定延迟的程度。

来源：SemiAnalysis Datacenter Industry Model

正如我们在九月暂停令文章中指出的，这些立场如今压倒性地跨党派，许多人围绕以下三点竞选：

让数据中心支付自身的电网成本（15 名候选人）
终止税收减免（12 名候选人）
限制或报告用水量（11 位候选人）。

来源：SemiAnalysis 数据中心行业模型

哪些州受影响最大取决于哪些公司在建设。我们采访了六位超大规模企业的现任和前任员工，其中包括曾在亚马逊、微软和谷歌工作、参与数据中心开发的人士。有几位表示，超大规模企业有能力承担新规带来的更高成本，也更容易自带电力或支付电力费用。

然而，这并不一定意味着它们能按时交付容量。这些项目仍然需要自己的许可和设备。而且，有钱支付电力输送费用并不意味着电力能立即到位。暂停令可以阻止任何仍需审批的项目，而将开发转移到另一个州也并非易事：其他任何地方仍然需要电力、许可和能够满足相同交付时间表的施工进度。

我们在别再说什么 2026 年美国一半的数据中心容量被取消了一文中从另一个角度提出了同样的观点。许多被描述为 2026 年延迟的项目，其实只是投机性的公告，从来就不该出现在可信的 2026 年预测中。在这里，任务是找出哪些真实园区仍然需要候选人想要阻止的那项审批。州长的竞选纲领只是这项工作的起点。许可、电力阶段和施工进度表才能告诉我们这些兆瓦级项目会走向何方。

日益高涨的反数据中心情绪正在塑造美国政治

数据中心的反对声浪比行业预期的来得更快。AI 热潮让这些园区变得引人注目，候选人们正在利用人们对就业、噪音、电价和本地资源的担忧。这些担忧如今正在塑造开发商得以建设的条件。

我们采访的所有本地候选人都表示，开发商在与地方政府谈判时用保密协议隐藏自身身份，是一个令人担忧的问题。“公众总是最后才知道这一切，”正在竞选爱荷华州林恩县监事会席位的 Rex Meyer（共和党）说，该县境内有正在为谷歌和 QTS 开发的数据中心和电力项目。Meyer 反对拟在费尔法克斯选址建设的 Morgan Valley 天然气发电厂，该电厂将为附近的谷歌和 QTS 数据中心提供支持。

Pam Marsh（民主党）正在竞选连任俄勒冈州州众议员，她表示选民对 AI 的焦虑是问题的一部分。“我们开始听到人们因 AI 而失业的故事。我们看着自己的孩子，心想：他们能学什么？我们的大学应该提供什么，才能让人们有最好的机会在 AI 世界中立足？而我们对此还没有明确的答案。”

Marsh 愿意在她所在的州短暂暂停数据中心建设，以便制定更严格的政策，但不支持她的民主党同僚最近提出的三年暂停令，她认为这实际上等同于禁令。

在佐治亚州，正在竞选该州公用事业监管机构佐治亚州公共服务委员会的 Josh Tolbert（共和党）认为，数据中心应当自付其成本。“如果数据中心产生了成本，那这个数据中心就应该支付。现有客户的账单不应因为数据中心而上涨。就这么简单，”他说。

州层面的开发风险

州和地方当局控制着许多决定数据中心建在哪里以及建设速度的决策，包括土地使用、许可审批和电力接入。联邦政策也通过其输电规则、环境许可、基础设施成本和监管发挥作用。

联邦层面的政界人士偶尔会推动要求州采取行动的措施。在密歇根州，两位参议院候选人迈克·罗杰斯（共和党）和阿卜杜勒·埃尔-赛义德（民主党）都呼吁暂停建设数据中心，但两人都无法从参议院推动实施这一禁令。

在我们的分析中，州选举、州长、立法机构和公用事业委员会对政策的影响力最大。尽管州长有时可以推迟某些审批，但更广泛的限制或税收变更通常必须通过立法程序，正如我们在9月关于暂停令的通讯文章中所解释的那样。

州长可以通过暂停机构尚未发放的许可、改变审查优先级以及指示机构在其法定权限内施加条件来迅速采取行动。阿博特下令TCEQ冻结以及蒂娜·科特克（民主党）实施的环境许可暂停，表明这能多快地影响项目时间表。现有许可保护其授权的工作，但数据中心园区仍可能需要为其下一阶段电力获得批准。人事任命也很重要：在得克萨斯州、俄亥俄州和宾夕法尼亚州，州长任命公用事业委员，须经参议院审查；俄亥俄州州长还影响电力选址委员会。
立法机构掌握着资金和法规。设备销售税豁免是它们掌握的最大杠杆之一，每吉瓦可能价值数十亿美元，因为它免除了数据中心内服务器、GPU、网络设备、冷却系统、变压器和备用发电机的销售税。立法机构还制定法定暂停令，其效力比行政命令更持久，后者可能被迅速废除或逆转。
公用事业委员会决定数据中心支付多少电费以及服务条款，包括押金、最低账单、升级成本和退出费用。委员在佐治亚州、亚利桑那州和俄克拉何马州由选举产生，在许多其他州则由任命产生。交错任期和确认要求意味着州长的胜利不会立即改变委员会的多数席位。在全美最大输电组织PJM Interconnection运营的州，州长对其没有太大权力。

在今年11月举行州选举的最大数据中心市场中，我们探讨11月3日能否改变相关决策者（州长、立法机构和经选举产生的公用事业委员会），不同可能结果之间的政策差异有多大，以及还有多少容量取决于受影响的决策。地方审批仍然是项目风险的另一个独立来源。我们的分析聚焦于州级选举。

来源：SemiAnalysis数据中心行业模型

我们根据各州2028年未开工产能的风险敞口以及11月3日中期选举结果可能直接改变影响该产能的政策的程度，将各州分为三个层级。在本分析中，我们将现有限制与选举可能带来的变化区分开来。

第一梯队包括未开工产能敞口较大（>2 GW）的州，无论谁获胜，都可能出台进一步限制。得克萨斯、俄亥俄和亚利桑那两党均有主张限制的候选人，而佐治亚的州长选情胶着，且公共服务委员会（PSC）多数席位也在选票上。
第二梯队包括拥有可观未开工产能（1.5-2 GW）的州，额外限制取决于政治控制权是否变化，途径包括宾夕法尼亚的参议院选举或民主党赢得俄克拉何马州长选举。
第三梯队涵盖未开工产能敞口较小（<1.5 GW）的州，这些州出台更严格数据中心政策的可能性很高：伊利诺伊、俄勒冈和艾奥瓦无论谁获胜，都可能面临更收紧的政策。

我们将印第安纳、密苏里、怀俄明和西弗吉尼亚排除在这些梯队之外。印第安纳和密苏里拥有大量共和党多数席位，且支持数据中心的州长将继续留任。怀俄明很可能继续保持共和党对两院的控制，而西弗吉尼亚的州长与占主导地位的共和党州议会在数据中心发展上立场一致